新形势下土地基准地价更新研究——以许昌市中心城区为例

原创 苏晓蓓 等

导 读

文章从经济发展、城市建设、土地市场、房地产市场和国土空间规划等角度分析了河南省许昌市新形势下更新调整现行土地基准地价的必要性。许昌市新一轮基准地价调整在中心城区选取了1942个有效样点进行土地价格调查，从市场价格调查入手，综合考虑城市建设用地效益核算和农地转用成本核算，分析房地产价格变化对地价的作用，反映城市地价形成、变化和地域分异规律，在市场交易价格实证研究的基础上编绘出城市土地综合定级图和基准地价表。许昌市新一轮基准地价调整首次细化了二级地类基准地价，建立了地下建设用地使用权基准地价评估体系，融入了国土空间规划成果数据，制定了年租金标准，为实现城镇土地级别与基准地价更新的高效化、精准化、便捷化提供支撑。

本文引用信息

苏晓蓓,刘柏涛.新形势下土地基准地价更新研究——以许昌市中心城区为例[J].中国国土资源经济,2024,37(5):71-81.

章节目录

CONTENTS

1现行基准地价更新调整的必要性

2 基准地价调整的数据来源和技术路线

3 城市土地级别定级

4 城市基准地价更新

5 结论与讨论

城镇基准地价是我国公示地价体系的重要组成部分，反映了城市土地市场中的地价水平，也是国家征收土地税费、参与城市土地宗地价格评估的参考依据，对政府合理配置城市土地资源、调控土地市场、优化房地产市场具有重要价值。河南省许昌市自20世纪90年代开始持续开展基准地价研究，并在1992年、1995年、1998年、2003年、2009年、2014年、2018年先后7次对市区的基准地价进行调整，在土地使用权出让、转让、抵押及企业改制土地处理、土地使用税费征收等方面积累了丰富的经验，取得了良好的经济效益。

1 现行基准地价更新调整的必要性

许昌市中心城区现行土地级别和基准地价成果于2019年5月公布，基准日为2018年1月1日，范围是北到至北苑大道，西至227省道和三洋铁路，南至兰南高速，东至新107国道，总面积约为439平方千米。2018年是许昌市土地价格历史最高点，许昌“地王”（约737万元/亩）在2018年4月份的“土拍”中诞生，当年土地成交金额合计155.22亿元。随后，许昌市土地市场陷入低迷，2019—2022年土地成交金额呈下降态势，分别为65.99亿元、76.95亿元、39.49亿元、36.23亿元。随着国家宏观经济形势及相关政策的改变，此前土地定级估价成果已不能满足现阶段土地市场管理需要。2023年，《许昌市国土空间总体规划（2021—2035年）》通过审批并实施，城市发展方向和用地布局也将发生较大改变，迫切需要进行新一轮基准地价成果更新调整工作，其必要性主要表现在以下几个方面。

第一，经济发展呈现新常态。一是城镇化水平和居民生活质量逐步提高。2021年，许昌市辖区城镇化率为64.35%，比2018年提高了0.47个百分点；城镇居民人均可支配收入、城镇居民人均生活消费支出分别比2018年提高了16.81%、11.03%。城镇化水平逐年稳步提升，居民生活水平逐步提高。二是经济总量整体稳步增长。从总量上看，2021年许昌市辖区地区生产总值为1047.11亿元，较2018年的805.70亿元增长了29.96%，年均增长7.49%。市辖区第三产业已逐渐成为经济发展的主导产业。2021年社会消费品零售总额达到422.88亿元，较2018年的264.88亿元增长了59.65%。许昌市经济发展持续向好的新常态，对稳定和提高土地价格产生了积极的推动作用。

第二，城市建设达到新高度。近几年，许昌市城市架构进一步扩大，城市生活环境及生活条件有所改善，城市绿地和公园面积稳中有升，城市综合设施完备，供水、公共交通、文化、医疗等公共服务水平不断提升。截至2021年年末，许昌市城市道路面积为2070万平方米，比2018年增长了15.58%；城市道路长度为623.2千米，比2018年增长了14.10%；城市人均道路面积为32.9平方米，比2018年增长了3.79%；城市建成区绿地面积为5215公顷，比2018年增长了16.4%；城市建成区绿地率为36.7%，比2018年增长了1.94%。城市基础设施的完善，对中心城区土地价格有明显的拉动作用。

第三，土地市场具有新趋势。2018—2022年，许昌市中心城区累计成交土地257宗，成交总量达到1305.48公顷，成交总金额约373.88亿元。其中商业用地累计成交43宗，成交金额为20.44亿元，年度间波动性较大；住宅用地累计成交120宗，成交金额为319.45亿元，整体呈现下降态势；工业用地累计成交68宗，成交金额为18.22亿元，呈现先下降后上升态势。土地成交量和成交额下滑态势降低了土地市场的价格预期，也在一定程度上影响了社会资本拿地的信心。

第四，房地产市场发生新变化。2018—2022年，许昌市魏都区商品房成交均价在6000元/平方米以上，其中2019年和2020年价格稍高，成交均价分别为6988元/平方米、6823元/平方米；许昌市建安区同期商品房成交均价在5000元/平方米以上，其中2018年价格稍高，成交均价为5859元/平方米。截至2021年底，许昌市中心城区商品房累计销售面积为623.02万平方米，商品房销售额为349.42亿元，比2018年的销售面积和销售额分别降低7.12%、6.02%；其中住宅累计销售面积为601.62万平方米，住宅销售额为336.75亿元，同比分别降低2.63%、1.03%。房地产市场成交价和销售额回落，对住宅和商业用地价格的下滑产生了直接且重要的影响。

第五，国土空间总体规划明确新要求。2023年3月，《许昌市国土空间总体规划(2021—2035年)》公示，城市发展方向及重点发展区域发生了重大改变。中心城区明确“北进东跨、西兴南优”的发展方向，构建“三纵三横双心多点”的棋盘形空间结构骨架，规划打造“一核、六区、多组团”的紧凑型功能布局形态。规划至2035年，许昌市域常住人口规模为464万人，其中城镇人口为343万人，城镇化率达到74%，城镇建设用地为411.60平方千米；许昌市中心城区人口规模为167万人，按10%左右预留实际服务人口弹性，城镇建设用地为200平方千米。许昌市国土空间总体规划的实施，对中心城区重点发展区域的局部土地价格具有引导调节作用。

第六，许昌市原有基准地价除了地价水平不能与土地生产的发展相适应之外，还存在地价体系内容不完善等情况。一是土地用途分类细化程度不够，在完成商业、住宅、工业等一级类基准地价制定后，没有进一步细化二级地类的参考地价，不能满足新型产业类型和业务用地地价管理的新需求；二是缺少地下空间使用权基准地价评估体系，导致城市空间开发利用缺乏地价支撑；三是缺少年租金标准，存在过渡期土地使用者地价缺失问题。

2 基准地价调整的数据来源和技术路线

许昌市中心城区本轮基准地价更新范围：北至北绕城高速，东至新107国道，南至许广高速，西至盐洛高速和三洋铁路，总面积为430.97平方千米，较上一轮定级范围439.08平方千米缩减了8.11平方千米。在本次地价调查的区域范围内，按照城市土地用途、土地特性、土地交易的典型性、代表性、分布均匀性、资料的易得性，共收集到各类有效样点1942个（表1）。从获得的地价调查样点价格资料的来源分析，有土地出让样点258个、土地出租样点20个、转让样点16个、房屋出租样点799个、房屋买卖样点615个、商品房出售样点122个、征地案例资料62个、地下商业出租样点22个、地下停车位出售样点28个。本文在广泛调研基础上，运用先进技术手段分析房地产市场交易价格的形成机制，揭示城市地价形成、变化和地域分异规律。

许昌市区城市土地基准地价更新是在城市土地定级的基础上进行的，主要工作流程如图1所示。

3 城市土地级别定级

城市土地定级揭示了城镇内部土地质量的地域差异，是基准地价更新的关键环节。本文综合考虑商服繁华影响度、人口密度、产业聚集度、道路通达度、公交便捷度、基础设施完善度、公用设施完备度、环境质量影响度、自然条件优劣度等因素，采用特尔菲法来确定各用途定级的因素因子和相关的权重值。商服、住宅、工业用地级别更新调整因素、因子选择范围按《城镇土地分等定级规程》（GB/T 18507—2014）第13条有关规定执行；办公用地参考商服定级情况。考虑起主要阻隔作用的有清潩河、京广铁路、京港澳高速公路、郑合高铁等阻隔地物，依此在定级区划出23个阻隔区115个通行点，采用多因素矢量图层叠加的方法进行运算定级单元；采用总分频率曲线法，对总分值作频率统计，绘制频率直方图，根据各类用地频率直方图的分布情况，取频率直方图中总分值分布突变处(相邻两波谷段)作为土地级别的分值界限，划分各类用地土地级别。

本次划定将许昌市中心城区分为商业、办公、住宅、工业、公共、交通、水利和特殊8个用途土地级别，其中商业用地、办公用地划分了7个级别，住宅用地划分了6个级别，工矿仓储、公共管理与公共服务用地、交通运输划分了5个级别，特殊用地和水利设施用地划分了4个级别。总体来看，土地级别愈高，面积占整个定级面积的比重愈小，随着土地级别的降低，相对应的土地面积有增大趋势。从各用途分析，商业用地一、二级的面积比例最小，其次是住宅用地和工业用地，一级地面积最小的是商业用地。

4 城市基准地价更新

本次基准地价更新的估价基准日为2023年1月1日；土地开发程度按七通一平设定，即通路、通电、通讯、通上水、通下水、通气、通暖及土地平整；容积率设定方面较上一轮基准地价变化较大，商业用地容积率由2.0调整为1.6，住宅用地容积率由2.5调整为2.0，工业用地容积率由1.0调整为1.2，公共管理与公共服务用地容积率由1.5调整为1.8，其余的办公、交通、水利、特殊用地容积率维持不变，分别是2.0、1.0、1.0、1.0；土地出让年限设定则按照要求采用法定最高年期。

4.1 地价评估参数的确定

4.1.1 土地及房屋还原利率确定

根据许昌市土地及房地产市场状况，本次基准地价评估主要采用租价比法和累加法两种方法来测算，最后经综合平衡确定还原利率（表2）。

4.1.2 房屋重置价确定

房屋重置成本主要由前期工程费、建筑安装工程费、公共设施建设费、基础设施建设费、管理费、投资利息和利润等构成。考虑近两年物价上涨、人工使用费增加的实际情况，结合住建部门城市房屋重置价标准，最终确定许昌市本次基准地价更新房屋重置价标准（表3）。

4.1.3 土地开发费用确定

结合许昌市实际情况，计算土地开发各项费用（表4）。

4.2 样点地价测算方法技术

本次基准地价更新所收集的样点类型主要包括土地出让、土地转让、房屋出租、二手房屋买卖、商品房出售和新增建设用地案例等类型资料。不同交易类型样点的地价采用不用的方法进行评估。

4.2.1 土地使用权出让资料评估地价方法

用土地使用权出让资料评估地价的计算公式为：

式中，V为单位面积土地使用权出让价格；VT为出让宗地总地价；S为出让宗地总面积。

4.2.2 土地使用权转让资料评估地价方法

用土地转让方取得的资金与实物折价作为土地转让总地价。按下式计算地价：

式中，V为转让宗地单位面积地价；VT为土地转让方获取的资金或实物作价净收入；S为转让宗地总面积。

4.2.3 房屋出租样点评估地价方法

房地出租涉及土地使用权出租和房屋出租，出租得到的收益实际上是房地总收益，在房地总收益中扣除房屋应得的收益和有关费用，剩下的就是土地收益，然后以一定的还原率进行还原即得到地价。计算方法如下：

第一，计算房地纯收益。用房屋租赁中的实际成交租金及相关收入作为房地出租总收益，从中扣除有关经营费用和折旧费等，按下式计算房地纯收益：

式中，Rin为房地出租年纯收益；Rig为房地出租年总收益；E1为房屋出租经营管理费；E2为房屋出租经营维修费；E3为房屋年保险费；T为房屋出租年应交税金。

第二，计算房屋收益。将房屋现值作为投资资本，房屋收益按下式计算：

式中，Ihn为房屋年纯收益，Phc为出租房屋现值，rh为房屋资本还原率；Phk为房屋重置价格，Pnd为房屋残值，N1为房屋已使用年限，N为房屋耐用年限。

第三，计算土地价格。从房地纯收益中扣除房屋资本收益，土地价格按下式计算：

式中，Pis为宗地单位土地面积地价；Rin为房地出租年纯收益；Ihn为房屋年纯收益；S为出租房屋的用地面积；rd为土地还原率。

4.2.4 房屋买卖资料评估地价方法

房地产交易中，作为价格主体的地价隐含于房价之中，从中分离出地价。采用公式：

式中，V为某一交易房屋单位面积土地价格，Vr为某一交易房屋总售价，Ph为交易房屋现值，T为交易房屋时所缴纳的税费，S为交易房屋的总土地面积；Phk为房屋重置价格，E为房屋折旧总额。

4.2.5 商品房资料评估地价方法

商品房的开发成本包括建筑成本、安装成本、土地取得费用、开发费用及利息、利润和有关税费。但由于处于不同位置，售价存在着明显差异，说明商品房售价中包含着地价，计算公式如下：

式中，V为某一商品楼用地的单位面积土地价格；Pr为某一商品楼总售价；Cr为当地同类建筑单位面积平均造价；Sh为楼房总建筑面积；I为开发公司利润；T为开发公司应交税费；B为开发公司应支付的利息；Sb为建筑物占地面积；G为规划的建筑覆盖率。

4.2.6 新增城市建设用地资料计算地价方式

政府征用集体用地，通过开发使之变成城市建设用地，这一过程中所支付的土地取得费、土地开发费、有关税费等，都是开发土地所投入的成本。农地变为城市建设用地后，由于用途改变发生增值，成本地价加上增值即为新增城市建设用地的土地价格。

4.2.6.1 成本地价

土地取得费：许昌市城区征地区片价为97.80元/平方米，社保费用均为66.00元/平方米。青苗费为2.0元/平方米，地面附着物补偿费为5.00元/平方米。土地取得费合计为97.80+66.00+2.00+5.00=170.80（元/平方米）

土地开发费：基于许昌市内新征用土地开发基础设施配套情况调查和土地开发成本测算，确定为60.00元/平方米。

税费：新增城市建设用地征地税费主要由耕地占用税、耕地开垦费等组成。许昌市目前耕地占用税约为31.00元/平方米，耕地开垦费为13.00元/平方米，工业末级地相关税费为31.00+13.00=44.00元/平方米。

投资利息：投资利息按2022年12月20日的贷款市场报价利率，1年期LPR为3.65%，以单利方式计息。上述费用中，土地取得费和税费均为一次性投入，土地开发费为分期投入，这里土地开发费按平均投入计算。计算公式如下：

利息=（土地取得费+税费）×利息率+开发费/2×利息率=（170.80+44.00）×3.65%+60.00/2×3.65%=8.94（元/平方米）即，投资利息为8.94元/平方米。

投资利润：根据许昌市工业系统投资利润率实际情况，结合社会平均年投资收益率，计算公式如下：

投资利润=（取得费+税费+开发费）×利润率=（170.80+44.00+60.00）×5%=13.74（元/平方米），即投资利润为13.74元/平方米。

成本地价：成本地价=土地取得费+土地开发费+税费+投资利息+投资利润=170.80+44.00+60.00+8.94+13.74=297.48（元/平方米）

综合以上，许昌市中心城区末级地征地成本地价为297.48元/平方米。

4.2.6.2 土地增值收益

依据许昌市2018—2022年土地市场招拍挂出让宗地的实际案例（主要为新增用地）及近三年许昌市企业改制案例，分析测算各样点成本价格和市场价格，测算出市区内分类用地的土地增值收益率。工业用地中心城区及其他区域土地增值收益率均以5%计。

土地增值收益=（土地取得费+土地开发费+税费+投资利息+投资利润）×5%=297.48×5%=14.87（元/平方米）

由此计算出许昌市中心城区土地增值收益为14.87元/平方米。

4.2.6.3 价格修正

上述测算的单位面积价格为无限年期价格，工业用地出让年期为50年，需将其修正为有限年期的土地价格，年期修正系数公式为：

年期修正系数=1-1/(1+r)n=1-1/(1+5.40)50=0.9279

4.2.6.4 土地价格计算

政府将农地开发成建设用地后，土地价格按下式计算：

式中，Va为新增城市建设用地的土地价格；Eb为单位面积土地取得费用；Ec为单位面积土地开发费用；T为单位面积缴纳的税费；r1为资金利息；r2为资金利润；r3为土地增值。

经计算，许昌市中心城区新增城市建设用地最低成本价为290.00元/平方米。

考虑到工业用地征地多发生在建成区边缘，将经年期修正后的成本价格作为许昌市中心城区工业用地末级地地价的重要依据。为响应河南省自然资源厅关于细化土地用途分类的要求，在完成商业、住宅、工业等一级类土地用途基准地价的制定后，探索通过样点测算办公（商务金融）用地基准地价（表5）。

4.3 地下空间使用权基准地价的测算

4.3.1 地下第1层商业服务业基准地价测算

许昌市本次地下第1层商业服务业基准地价制定，共收集可用地下第1层商业服务业出租样点资料22份。利用地下空间商业服务业出租资料，采用收益还原法测算样点地价。由于地下第1层商业服务业样点主要分布在商业服务业一级、二级区域，故以地下第1层商业服务业出租资料计算的地价为主，计算商业服务业一级、二级区域地下第1层商业服务业地价，采用分值递推法推算其他级别地价，经综合分析，确定地下第1层商业服务业基准地价及修正系数（表6、表7）。

4.3.2 地下第1层停车场基准地价测算

地下第1层停车场样点地价资料类型主要是许昌市地下一层停车位，共调查有效停车位出售资料28份，样点分布均匀，从样点地价计算结果看，地下一层停车位买卖资料计算地价合理性较好，市场化程度高，人为干扰少。因而采用地下一层停车位买卖资料，运用剩余法计算地下第1层停车场样点地价。结合许昌市当地的实际情况，经综合分析，最终确定了地下第1层停车场的基准地价水平及修正系数（表8、表9）。

4.4 年租金标准

年租金标准为政府征收土地租赁费提供了科学、公正的依据，结合本次基准地价更新，测算了许昌市土地使用权年租金标准（表10）。

4.5 编制城市基准地价修正体系

由于样点地价与基准地价、基准地价与宗地地价客观上存在着由个别到一般，再由一般到个别的辩证关系，为了更好地发挥基准地价作用，需分析基准地价与宗地地价影响因素之间的关系，编制出同一类用地不同级别基准地价在不同因素条件下修正为宗地地价的修正体系。修正体系分为区域因素和个别因素，修正体系设计内容如图2所示。

许昌市城区宗地地价修正体系按商业、办公、住宅、工业、公共、交通、水利、特殊8类用途进行编制，在调查不同地类收益差异的基础上制定了批发零售、娱乐用地、仓储用地、新型产业用地等二级类用途修正系数（表11）。

4.6 建立城市基准地价更新信息系统

许昌市城镇土地定级估价信息系统(CLEIS V2023)是基于ArcGIS框架、ArcEngine构件和Viual Studio C#开发环境，遵照《城镇土地分等定级规程》(GB/T 18507—2014)和《城镇土地估价规程》(GB/T 18508—2014)，依据《河南省自然资源厅办公室关于开展土地级别与基准地价更新调整工作的通知》(豫自然资办函〔2023〕10号)及技术方案开发完成的。该系统有定级单元划分、因素因子作用分值的空间扩散分析、因素的叠加分析、级别分析、建立土地估价数据库、成果输出等功能（图3、图4）。

5 结论与讨论

本次基准地价成果从市场价格调查入手，综合考虑了城市建设用地效益核算和农地转用成本核算，分析了房地产价格变化对地价的作用，正确地反映了城市地价形成、变化和地域分异规律。在市场交易价格实证研究的基础上，充分结合第三次全国国土调查成果、2022年度土地变更调查成果和遥感影像，提高数据现势性和级别线落界的合理性，科学地编绘出城市土地综合定级图和基准地价表，对土地交易价格和房地产交易价格的形成具有重要的引导作用，是政府对土地市场和房地产市场进行宏观调控和资源资产管理的重要依据。本文还在以下几方面作了创新研究：

一是首次细化了二级地类基准地价。近年来，许昌市中心城区范围内出现了较多规模体量大、产业集聚度高、经营特点突出的商业服务业建设项目，如超市界的天花板“胖东来”成为全国“网红”的顶流，起到了很好的聚集和引导作用。因此本轮基准地价更新，在完成商、住、工等一级类土地用途基准地价的制定后，探索通过样点测算办公（商务金融）用地基准地价，在调查不同地类收益差异的基准上制定了批发零售、娱乐用地、仓储用地、新型产业用地等二级类用途修正系数，进一步完善了地价评估体系，对商业业态细分所产生的管理工作需求予以响应，使土地价值最大化。

二是首次尝试建立地下建设用地使用权基准地价评估体系，界定了地下建设用地使用权的内涵。结合许昌市地下空间利用现状，尝试采用收益还原法、假设开发法等方法评估地下建设用地使用权基准地价，为今后地下建设用地出让评估提供了依据。

三是首次将国土空间规划成果的数据融入基准地价更新工作。由于城市的土地利用总体规划、经济社会发展规划、城市空间规划三大规划成果的编制单位、编制内容、编制范围及编制重点不同，在数据融合过程中经常出现同一区域的数据存在差异甚至相互矛盾的现象。本次基准地价更新首次采用了即将审批通过的国土空间规划成果，真正意义上实现了“多规合一”，并参考更广泛的文化、教育、卫生、绿化、交通等专业规划进行综合数据分析，使得数据分析更为精准、科学、权威。

四是制定了年租金标准，弥补了过渡期土地使用者的地价缺失的不足，为政府征收工作提供了科学、公正的依据。建立了城镇土地定级估价信息系统，提高地价信息的社会化服务水平，既提高了数据处理速度，又提高了图形的数据分析、覆合的精度，为实现城镇土地级别与基准地价更新的高效化、精准化、便捷化提供支撑。

经与2018版基准地价对比分析发现，许昌市中心城区商业用地和住宅用地呈下降趋势，工业用地稳中有升，主要原因在于经过30年快速发展，传统地产和商服用地基本能够满足需求，全市产业发展向实体经济转型迈进。住宅用地一级地价降低6.15%，末级地价降低7.41%；工业用地一级地价增长0.68%，末级地价增长18.87%。因此，本次工业用地基准地价也随之上调，住宅用地价格得到合理优化，有助于土地市场整体转型，促进新型城镇化和实体经济发展。

作者信息

作者简介：苏晓蓓（1984—），女，河南省鄢陵县人，许昌市自然资源和规划局耕地保护科科长，大地测量学与测量工程专业硕士，主要从事土地资源管理研究。

通讯作者：刘柏涛（1975—），男，河南省许昌市人，许昌市自然资源和规划局开发利用科科长，主要从事土地开发利用研究工作。

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